Belém, le 17 novembre 2025
L’article 13 de l’Accord de Paris institue le cadre de transparence renforcé comme une infrastructure d’information au service de l’action climatique. Il ne s’agit pas uniquement d’un mécanisme de rapportage destiné à remplir des tableaux, mais d’un dispositif qui structure les incitations, oriente les politiques publiques et conditionne la crédibilité des trajectoires nationales. Le cadre de transparence renforcé poursuit deux objectifs complémentaires : d’une part, permettre une compréhension claire des émissions, des progrès réalisés vers les contributions déterminées au niveau national (NDC) et du soutien fourni et reçu. D’autre part, renforcer la confiance entre Parties en rendant vérifiables les efforts annoncés. Les décisions adoptées à Katowice sur les modalités, procédures et lignes directrices de l’Enhanced Transparency Framework (ETF) ont traduit ces objectifs en obligations concrètes, en particulier la soumission régulière de rapports biennaux de transparence (BTR) et d’inventaires nationaux de gaz à effet de serre.
L’originalité de l’article 13 tient au fait qu’il combine universalité et différenciation. Tous les pays sont assujettis au même cadre institutionnel, mais des flexibilités sont prévues pour les pays en développement qui en ont besoin, à la lumière de leurs capacités. Ce choix crée une tension constitutive : comment maintenir une comparabilité minimale des informations tout en évitant d’exclure de facto les pays disposant des capacités les plus limitées ? Dans ce contexte, les dispositifs d’appui technique et de renforcement des capacités ne sont pas périphériques à l’ETF. Ils en sont un élément structurant. C’est précisément dans cet espace, entre exigence et capacité, que l’ICAT s’est inséré depuis dix ans.
La place de la transparence dans l’Accord de Paris
Sur le plan analytique, la transparence remplît au moins quatre fonctions essentielles dans le régime climatique contemporain. Premièrement, elle est un instrument de crédibilité. La logique des NDC repose sur des engagements déterminés nationalement, sans contrainte chiffrée imposée de l’extérieur. Dans ce cadre, la seule manière de tester la réalité de ces engagements est d’observer, sur plusieurs cycles, la cohérence entre objectifs annoncés, politiques effectivement mises en œuvre et trajectoires d’émissions. La transparence crée ainsi un chemin d’autorévélation progressive des préférences et des capacités des États, en révélant au fil du temps qui tient ses promesses, qui les dépasse et qui s’en éloigne.
Deuxièmement, la transparence joue un rôle de mécanisme de coordination. Les inventaires, projections et cadres de suivi permettent aux pays de situer leurs trajectoires relatives, d’identifier des espaces potentiels de coopération, par exemple au titre de l’article 6, et d’anticiper les effets de verrouillage d’infrastructures intensives en carbone. Sans un minimum d’harmonisation méthodologique, ce rôle de coordination resterait limité ; l’article 13, en s’appuyant sur les lignes directrices du GIEC, fournit un langage commun qui rend comparables des réalités nationales très différentes et facilite les discussions sur les efforts relatifs et les transferts possibles.
Troisièmement, la transparence est un levier d’apprentissage. L’expérience des cycles précédents de communication (communications nationales et rapports biennaux pour certains pays) montre que la construction d’un inventaire ou d’un cadre MRV oblige à clarifier les flux physiques, les responsabilités institutionnelles et les lacunes statistiques. Dans de nombreux pays, les premiers inventaires complets ont mis en évidence des incohérences sectorielles, des zones grises de responsabilité et des besoins de réforme administrative qui dépassent largement le seul dossier climat. La mise en place d’un système de transparence robuste devient alors un révélateur de dysfonctionnements plus généraux et un point d’entrée pour moderniser les systèmes statistiques et les processus de planification.
Enfin, la transparence contribue à la mise en débat interne des choix de développement. Lorsque des données structurées sur les émissions sectorielles, les trajectoires de demande énergétique ou les risques d’impacts climatiques deviennent disponibles, elles alimentent les arbitrages budgétaires, les débats parlementaires et les controverses sociales. L’article 13 n’impose pas cette mise en débat, mais il en fournit la matière première. Un inventaire détaillé, un cadre de suivi des politiques ou un rapport biennal de transparence ne sont pas, en soi, des instruments politiques, mais ils offrent un socle d’information sur lequel les sociétés peuvent interroger la cohérence entre discours, choix d’investissement et stratégies de long terme.
L’apport de l’initiative ICAT : méthodologies, capacités et “épaisseur” institutionnelle
L’Initiative for Climate Action Transparency s’inscrit précisément dans ce déplacement de la transparence, d’une fonction essentiellement comptable vers une fonction de gouvernance. Créée en 2015, au moment où se dessinait l’architecture de l’Accord de Paris, ICAT avait pour mandat initial d’aider les pays à évaluer l’impact de leurs politiques climatiques et à renforcer leurs systèmes de suivi, notification et vérification. Dix ans plus tard, les résultats disponibles montrent que l’initiative a progressivement élargi son champ, en accompagnant non seulement la production de données, mais aussi la structuration des institutions et la mise en cohérence des politiques. Trois contributions ressortent particulièrement à l’analyse.
A. Une boîte à outils qui relie transparence et décision
Les Policy Assessment Guides d’ICAT visent à combler un déficit typique des régimes de rapportage : la distance entre les données produites et les décisions effectivement prises. Ces guides ne se limitent pas à la comptabilisation des émissions, même si celle-ci demeure un socle indispensable ; ils proposent des démarches pour estimer les impacts de politiques et mesures sur les émissions de gaz à effet de serre, intégrer systématiquement les effets sur le développement durable, analyser le potentiel de changement structurel et prendre en compte le rôle des acteurs infranationaux et non étatiques. De manière plus récente, ICAT a élargi ce portefeuille à des domaines qui correspondent à l’évolution du débat climatique : transparence du financement climat, suivi des transitions justes, articulation entre mécanismes de coopération de l’article 6 et ETF. Cette extension témoigne d’une convergence progressive entre exigences de transparence et nouveaux chantiers de gouvernance liés à la finance, à la justice sociale et aux marchés du carbone.
B. Un investissement dans les capacités et les arrangements institutionnels
La majorité des pays en développement confrontés aux exigences de l’ETF ne manquent pas seulement d’outils techniques, mais d’« épaisseur institutionnelle »: arrangements clairs entre ministères, points focaux dotés de moyens, routines administratives pour collecter, valider et transmettre les données. ICAT a orienté une part importante de son travail vers ces dimensions souvent invisibles, mais essentielles. Les chiffres consolidés à l’horizon 2024 indiquent qu’ICAT a soutenu plus de 100 projets pays, formé plus de 5 000 personnes, contribué à la création ou à l’amélioration de plus de 50 cadres MRV et d’environ 30 inventaires nationaux de GES, et qu’au moins 40 pays ont amélioré leurs rapports à la CCNUCC grâce à cet appui. Ces résultats suggèrent une montée en capacité qui dépasse la simple conformité minimale aux exigences de rapportage pour toucher au cœur des processus internes de planification, de budgétisation et d’évaluation des politiques publiques.
C. Des hubs régionaux comme médiation entre échelle globale et réalités nationales
L’autre innovation majeure réside dans la création de hubs régionaux en Amérique centrale, en Afrique centrale et en Asie centrale. Ces structures intermédiaires jouent plusieurs rôles : diffusion des outils méthodologiques, animation de réseaux de praticiens, élaboration de feuilles de route nationales pour la transparence et dialogue politique avec les organisations régionales. Du point de vue de l’économie politique du régime, ces hubs contribuent à atténuer un risque classique des dispositifs d’assistance technique : la dépendance à l’égard d’experts extérieurs et l’isolement des équipes nationales. En favorisant des dynamiques Sud–Sud et une certaine pression par les pairs au niveau régional, ils donnent un contenu plus politique à la transparence, qui n’est plus seulement vécue comme une exigence externe, mais comme un chantier partagé, inscrit à l’agenda d’institutions régionales et de communautés économiques.
Dix ans de mise en œuvre : tendances transversales et expériences de pays
La première tendance concerne le passage d’une transparence « d’inventaire » à une transparence « d’alignement ». Dans plusieurs pays, le premier contact avec ICAT a pris la forme d’un projet centré sur l’inventaire national, aboutissant à une meilleure couverture sectorielle et à une mise à jour des séries temporelles. Très rapidement, l’enjeu s’est déplacé vers l’utilisation de ces inventaires pour revisiter les NDC, tester la plausibilité des trajectoires annoncées et concevoir de nouveaux instruments de politique. Vanuatu illustre ce mouvement, avec une NDC révisée qui s’appuie explicitement sur les résultats d’un projet ICAT centré sur l’inventaire.
Deuxième tendance, l’intégration progressive des MRV dans les structures décisionnelles. Le cas nigérian montre que le renforcement des systèmes de MRV ne se résume pas à remplir de nouveaux tableaux ; il s’accompagne de la création d’arrangements institutionnels dans les secteurs clés, du développement de lignes directrices intersectorielles et de la connexion avec des plans stratégiques comme le plan national de transition énergétique ou les feuilles de route pour une transition juste. La transparence devient alors un point de passage obligé pour la conception et le suivi de réformes structurelles, et non plus un exercice parallèle, cantonné aux rapports destinés à la CCNUCC.
Troisième tendance, la consolidation d’un MRV national unifié à partir de systèmes sectoriels fragmentés. La RDC, comme d’autres pays forestiers, disposait déjà de dispositifs MRV solides dans certains secteurs (forêts, agriculture) liés à des programmes spécifiques. Le projet ICAT vise précisément à transformer cette mosaïque en un système national cohérent, capable de répondre aux exigences de l’ETF, de soutenir la préparation des futurs BTR et de valoriser le rôle du pays comme puits de carbone dans les négociations internationales. En rassemblant des dispositifs sectoriels initialement conçus pour des financements ou des mécanismes spécifiques, l’initiative contribue à créer une architecture nationale de transparence plus lisible et plus durable.
Quatrième tendance, la régionalisation de la demande de transparence. Le hub Afrique centrale montre comment un projet initial, ciblant quelques pays, a progressivement débouché sur des plans d’action pour l’ensemble des États d’une communauté régionale. La transparence n’est plus uniquement un dossier technique géré par un point focal national, mais un sujet inscrit à l’agenda de conseils de ministres, qui interrogent l’avancement des plans nationaux et la cohérence régionale. Pris ensemble, ces éléments suggèrent que l’article 13, via des initiatives comme ICAT, contribue à créer un « écosystème de transparence » où se combinent instruments techniques, capacités humaines et dynamiques régionales.
Les enjeux à l’horizon 2030 et les possibles rôles de l’ICAT 2.1
L’entrée en régime de croisière de l’ETF, avec la première vague de BTR et la préparation des NDC de troisième génération, ouvre une nouvelle séquence dans laquelle les enjeux évoluent et appellent une adaptation des priorités de l’ICAT. Un premier défi tient au passage du « faire un premier BTR » au « construire une trajectoire durable de rapportage ». Dans plusieurs pays, le premier BTR mobilise un effort exceptionnel, parfois concentré sur un petit noyau d’experts. La question est désormais de savoir si les routines administratives, les cadres budgétaires et les arrangements institutionnels sont suffisants pour garantir la régularité et l’amélioration des prochains cycles. Cela suppose d’intégrer la transparence dans les systèmes statistiques nationaux, dans les processus budgétaires et dans les cadres de planification du développement, afin qu’elle ne dépende plus seulement de projets ponctuels financés sur ressources externes.
Un deuxième défi concerne la profondeur analytique des cadres de transparence. Les outils développés par ICAT sur la transparence du financement, le suivi des transitions justes ou l’articulation avec l’article 6 signalent une évolution vers une transparence qui ne se limite pas aux quantités d’émissions, mais qui éclaire les dimensions distributives, sociales et financières des politiques climatiques. La capacité des pays à intégrer ces dimensions dans leurs BTR et dans leurs systèmes nationaux sera un test important de la maturation de l’ETF. Une transparence qui documente les effets redistributifs des politiques, les impacts sur l’emploi ou la cohésion sociale n’a pas la même portée politique qu’une transparence purement comptable.
Un troisième défi tient au lien entre transparence et accès au financement. De plus en plus de bailleurs et de fonds climatiques exigent des données robustes pour justifier les allocations, suivre les résultats et valider les contributions aux objectifs de l’Accord de Paris. Les cadres de transparence nationaux peuvent ainsi devenir un avantage comparatif pour les pays capables de démontrer la cohérence entre leurs NDC, leurs plans d’investissement et leurs réalisations. ICAT 2.1 pourrait jouer un rôle important à cet égard en rapprochant encore davantage ses outils des exigences des principaux fonds (FVC, FEM, Fonds d’adaptation) et des banques de développement, de façon que les efforts de transparence se traduisent plus directement en opportunités de financement.
Enfin, un enjeu transversal est celui de la légitimité interne de la transparence. Tant que la transparence reste un dossier traité principalement au sein des équipes climat des ministères de l’Environnement, son effet sur les trajectoires nationales restera limité. L’avenir de l’article 13 se jouera en grande partie sur sa capacité à irriguer les ministères sectoriels, les instances de planification, les parlements et, plus largement, les sociétés civiles. L’expérience des dix dernières années suggère qu’un appui de type ICAT, combinant outils, renforcement de capacités et animation de réseaux, peut contribuer à cette diffusion, mais que cela nécessite du temps, une continuité de financement et une appropriation politique nationale.
Adel Ben Youssef
(Université Côte d’Azur, GREDEG-CNRS, AISMA et ERF)