Régime parlementaire, présidentiel ou mixte ? Depuis des jours, le débat autrefois circonscrit au Palais du Bardo s’est propagé à la sphère publique obligeant les uns et les autres à prendre position au terme d’une guerre de concepts difficiles à maitriser. Qu’est-ce qu’un régime parlementaire ? Comment expliquer une levée de boucliers des uns, un acharnement des autres à défendre le projet? Définition, perception et transposition du régime parlementaire en Tunisie…Voici les réponses de l’éminent constitutionnaliste, le Doyen Sadok Belaïd.
Régime parlementaire, présidentiel ou mixte…Sommes-nous en train de nous poser la bonne question ?
Depuis plusieurs jours, les Tunisiens, juristes ou citoyens lambda s’affrontent par arguments interposés sur les avantages et les inconvénients du régime. Cependant, avertit le professeur Belaïd, «le problème du choix d’un régime politique ne se pose pas dans l’absolu mais par référence à un contexte». Qu’en est-il donc du contexte tunisien ? La Tunisie est un pays en phase d’apprentissage de la démocratie. Sa prochaine constitution devra être le reflet des revendications portées par le mouvement populaire qui a mené à la fin de la dictature. «Premier élément.
Nous devons instaurer une démocratie précieuse pour la Tunisie : une démocratie «participative». Elle suppose une implication directe et effective du citoyen dans la gestion de ses affaires. Le deuxième élément est que les Tunisiens ne veulent plus de régime dictatorial, tyrannique et répressif. Cela signifie une absence totale de concentration de pouvoir», explique-t-il. C’est à partir de ces prérequis que peut être entamée la réflexion sur la nature du régime à adopter.
Un président «handicapé»
Dans un régime parlementaire, le président de la République est élu par l’Assemblée. Exit donc le suffrage universel. Le citoyen n’élit pas son président. Le Tunisien, qui déjà sous Ben Ali était privé d’élection présidentielle libre et transparente sera privé d’élection présidentielle tout simplement.
Concrètement, le président accède à la magistrature suprême dénué de légitimité populaire, donc de pouvoirs. Toutefois, le fait qu’il soit élu par les députés, eux-mêmes représentants du peuple au terme d’un scrutin, ne lui accorde pas une certaine légitimité ? Non, répond le professeur Belaid, «sur la forme, l’argument est tenable. En réalité, une fois élus, les députés répondent à une logique des partis et non à la logique nationale. C’est ce que l’on voit à l’Assemblée. Une fois leur indépendance vis-à-vis de l’électeur acquise, ils tombent dans la politique politicienne et le marchandage». La conséquence est imparable : coupé et isolé du peuple, le président de la République est affaibli. Il devient un «président purement formel».
Une Assemblée aux ordres
Dans un régime parlementaire, le Premier ministre est un membre de l’Assemblée. La compétence n’est pas un critère retenu. Pire, le choix arrêté par le mouvement Ennahdha, et qui s’est d’ailleurs vérifié dans l’Organisation Provisoire des Pouvoirs Publics (OPPP) est que le Président doit «désigner le chef du parti vainqueur aux élections». Le choix est purement formel. «Dans un régime parlementaire, explique le juriste, le chef du gouvernement est généralement issu du parti vainqueur. C’est presque mécanique car le gouvernement doit avoir l’appui de la majorité». Pour ce faire, le parti vainqueur doit chercher à construire une majorité au prix de «tractations et de marchandages politiciens», souvent sources d’instabilité.
Un chef du gouvernement ultra puissant
Le président handicapé, affaibli, la réalité du pouvoir sera détenue par le Chef du gouvernement. Désignation et révocation des ministres, définition de leur fonction, contrôle de leurs actions et surtout détention du pouvoir réglementaire, le Premier ministre aura des pouvoirs exorbitants vis-à-vis de son gouvernement. Un ministre lambda ne peut agir sans avoir le contreseing, dit «visa», du Premier ministre, une signature purement formelle dans d’autres contrées, comme en France. «Ce faisant, nous nous acheminons vers une dictature démocratique. Le Premier ministre a été élu par le peuple. Or, quand on voit la composition politique du pays et ce que prévoient les prochaines élections, nous arriverons à la concentration des pouvoirs. Cette concentration s’étendra d’abord sur l’autre tête de l’exécutif (ndlr : le président), le reste du gouvernement, l’Assemblée et magistrats», estime Sadok Belaid. Car poursuit-il, «le projet parlementaire tel que défendu par Ennahdha prévoit l’élection des membres du Tribunal Constitutionnel et de la Cour des comptes par l’Assemblée. Sans garde-fous, ceci constitue également un facteur de concentration de pouvoirs».
Pourquoi cet acharnement à défendre le régime parlementaire ?
Outre les organes et le poids qui les caractérisent, un élément distingue le régime parlementaire du présidentiel : la personnalisation. En résumé, un candidat aux l’élection présidentielle mise davantage sur son potentiel que sur le parti. L’électeur vote plus pour un candidat, moins pour un parti. Lorsque l’élection est conforme aux standards internationaux, le président élu se trouve doté d’une légitimité populaire dans laquelle il puise ses pouvoirs. «A contrario, en choisissant le régime parlementaire favorable à une logique de parti et en affaiblissant les organes composant le régime au profit du chef de gouvernement, on réinstalle la dictature que la révolution a rejetée», conclut le doyen Belaid.
Azza Turki
Quid des expériences comparées ?
L’argument a été avancé ici et là. «Le régime parlementaire fonctionne très bien en Allemagne ou en Inde. Pourquoi ne fonctionnerait-il pas en Tunisie» ? Pour une raison très simple, estime M. Sadok Belaïd, les données ne sont pas les mêmes. «Il n’existe pas de kit universel de systèmes parlementaires. Il existe des régimes parlementaires nationaux», explique-t-il. En Allemagne, la Constitution impose le pluralisme. Ne sont interdits que les partis à idéologie unique. Le chancelier qui a beaucoup de pouvoirs appartient généralement à un parti dominant au sein de la coalition gouvernementale. Il ne peut être renversé que par une motion de censure. Mais pour lui retirer la confiance, ceux qui présentent la motion doivent proposer une autre équipe. Ceci est un facteur de stabilité. Mais le plus grand secret de réussite de la démocratie allemande, outre un parlement et une Cour constitutionnelle ultra puissants et indépendants, est sans nul doute «la déconcentration des pouvoirs au profit des provinces». A titre d’exemple, l’éducation est gérée par les provinces. L’Inde est un autre exemple. Là encore, la situation est différente. L’Inde est un pays extrêmement religieux mais tolérant. Il existe une très grande diversité culturelle qu’il a fallu traduire institutionnellement. Toutefois, la spécificité indienne est le «fort encadrement de partis politiques» (près d’un millier) et «la gradation des pouvoirs». «Il existe une diffusion du pouvoir donc une grande réduction du pouvoir au point que des gouvernements sont mis et démis sans que personne n’en entende parler», a expliqué Sadok Belaid.
La commission de la discorde
Que se passe-t-il au sein de la commission des pouvoirs exécutifs, législatifs et quelles relations entre eux ? Absence de consensus et de dialogue, le rapport de force semble s’établir durablement. Lundi 9 juillet, le futur régime qui devait prévaloir pour le pays aurait dû être choisi.
Or depuis plus d’une semaine, la commission s’arrache les cheveux sur la question. Le maintien d’un régime parlementaire proposé par le parti Ennahdha rencontre l’opposition des autres députés présents à la commission. Pour Samia Abbou, députée CPR, l’enjeu était de préserver l’alliance de la Troïka après la crise Baghdadi Mahmoudi, or le travail de la commission montre bien les problèmes actuels et l’impasse politique : «Ennahdha nous a assuré qu’elle avait le pouvoir de la rue et qu’elle irait jusqu’au référendum» déclare-t-elle.
Les problèmes ont commencé lorsqu’Amor Chétoui, président de la commission a dû s’absenter le 3 juillet à cause de la présence d’une délégation étrangère. Un vote a été alors fait en son absence sous la présidence du député nahdhaoui Zied Ladhâari sur la question du choix du régime alors que d’autres députés étaient absents. La tension est à son comble.
Une semaine plus tard, les choses ne s’arrangent pas puisque Samia Abbou, autrefois pour le compromis pacifique, claque brutalement la porte de la commission laissant planer le doute sur une éventuelle démission.
Pas de sortie de crise possible pour le moment semble-t-il, le travail de la commission dépendra pourtant du type de régime choisi.
L.B
Jawhar Ben Mbarek :
«La vision du régime parlementaire d’Ennahdha est archaïque»
Que pensez-vous de la proposition actuelle du parti Ennahdha sur le régime parlementaire?
Dans son programme électoral, il y avait déjà la proposition du régime parlementaire pur. Dans les faits, c’est plutôt un régime «parlementarisé» c’est-à-dire un régime qui n’existe que rarement, comme dans le cas de la monarchie parlementaire anglaise, et donc peu adapté à la situation tunisienne. Ennahdha a cependant un atout, c’est qu’il place cette proposition dans une conception politique. Ces caractéristiques ont été formulées par Rached Ghannouchi qui a évoqué aussi la question de la «personnalisation» du pouvoir. Le mot est mal choisi car il fait trop référence à l’ancien régime. Ce qu’il voulait dire c’est «l’identification» du pouvoir politique. On arrive donc à une conception «centralisée» du pouvoir. Ennahdha n’a donc pas vraiment de problème avec le régime présidentiel. Dans leur fonctionnement classique, les deux régimes sont un peu pareil pour le parti.
Pourquoi l’opposition entre les deux régimes crée autant le débat à l’Assemblée ?
Le problème, c’est qu’aujourd’hui, à l’intérieur de l’Assemblée, il n’y a rien en face de celà. Tout le monde cherche un arrangement entre les deux types de régime sans qu’il y ait une vision derrière. La réalité, c’est qu’aujourd’hui nous n’allons plus vers une centralisation du pouvoir mais la plupart des théories politiques proposent plutôt un système de «répartition des pouvoirs». Donc la vision d’une démocratie centralisée proposée par Ennahdha est quelque peu archaïque car dépassée par les théories nouvelles. L’autre problème, c’est qu’ il n’y a pas de contrepoids. La vision d’Ennahdha traverse aujourd’hui toutes les commissions de l’ANC et cela montre qu’ils veulent mettre la main sur toutes les institutions. On le voit dans le fait qu’ils veulent un régime avec une majorité relative à l’Assemblée qui nomme le Premier Ministre et qui élit le Président de la République. Donc exécutif et législatif sont concentrés dans les mains d’un seul pouvoir. Même les organes de contre-pouvoir sont parasités. On le voit aussi dans les quatre autres instances : la future ISIE, l’Instance indépendante pour le droit des générations futures,
L’Instance indépendante pour l’audiovisuel et celle pour la lutte contre la corruption. Il est maintenant question que les membres de cette instance soient nommés par le parlement. Cette mainmise sur les pouvoirs législatifs, exécutifs et régulateurs montrent qu’Ennahdha n’est pas du tout dans une démarche démocratique.
Que pensez-vous de la proposition du régime parlementaire mixte ?
C’est le meilleur régime pour la Tunisie. Le problème c’est que derrière cette proposition comme celle d’Ettakatol et de l’opposition, il n’y a pas de vraie vision politique et du coup, ces propositions pourront faire l’objet de marchandage politique. On le voit aujourd’hui avec un président de la République qui a un pouvoir institutionnel très limité. En fait au-delà de cette polémique institutionnelle, je pense que le réel rapport de force se joue entre Marzouki et Ennahdha et la question de la présidence. C’est un conflit constitutionnel qui sert le conflit politique. Pour moi, la seule alternative possible qui jouera le rôle de contrepouvoir c’est la décentralisation. Il faut sortir du débat purement technique.
Pouvez-vous développer cette notion de décentralisation ?
Favoriser une démocratie locale en rapport avec la réalité du pays. Les régions n’ont jamais été des acteurs réels de la scène politique, cela changera la donne. Il faut que les régions ne soient pas représentées par des gouverneurs qui émanent du pouvoir politique mais par des représentants élus localement. Au parlement, il faudra un système bicaméral avec une chambre basse qui représente les régions et une autre avec les députés. C’est un système qui permet aux régions d’avoir une réelle représentation politique et qui permet d’amorcer la question du développement régional.
Pour ce qui est du débat au sein de la commission qui s’occupe du pouvoir législatif et exécutif, le rapport de force est tel, qu’il y a risque d’une absence de consensus, le référendum proposé par Ennahdha est-il une issue possible?
J’ai peur d’autre chose. Ce genre de scénario relève un peu du chantage politique, mais ils est conforme au texte de l’Organisation du pouvoir public. Une crise constitutionnelle comme celle-ci, alimentée par les crises politiques au sein de la Troïka, pourrait radicaliser le débat constitutionnel et donc pousser vers le référendum. Il sera noyauté par des questions identitaires sur la charia afin de diviser pour mieux régner. On court ainsi le risque d’une dictature populiste qui sera pire que la dictature sécuritaire que nous avons vécue, puisqu’elle sera «demandée» par le peuple.
Propos recueillis par Lilia Blaise
Le régime parlementaire mixte est le meilleur régime pour la Tunisie. Le problème c’est que derrière cette proposition comme celle d’Ettakatol et de l’opposition, il n’y a pas de vraie vision politique et du coup, ces propositions pourront faire l’objet de marchandage politique.
Zied Ladhari, député d’Ennahdha
«La démocratie parlementaire a fait ses preuves dans le monde»
Le débat bat son plein au sein de l’Assemblée constituante à propos du régime politique à choisir pour la Tunisie. Zied Ladhari, Vice-président de la commission des pouvoirs législatifs et exécutifs au sein de l’Assemblée constituante et député d’Ennahdha, explique le point de vue de son parti qui est plutôt favorable à un régime parlementaire.
Ennahdha est le seul parti à défendre un système parlementaire en Tunisie. Quels sont vos arguments pour choisir ce système et en quoi il serait le meilleur pour le pays ?
Tout d’abord ce que nous souhaiterions pour la Tunisie, c’est un régime démocratique. Et je pense que le régime parlementaire en est un. Ce qui importe à nos yeux, c’est que ce système représente les garanties nécessaires pour qu’une rupture réelle et définitive soit réalisée avec l’ancien régime et qu’elle soit instaurée dans la prochaine constitution. Nous avons proposé et défendu un régime parlementaire parce que nous considérons que ce régime présente des avantages majeurs pour prévenir toute dérive présidentielle que nous avons connue par le passé, à savoir donner à une seule personne un rôle majeur dans les institutions. Un schéma pareil qui, compte tenu de notre transition démocratique, pourrait concentrer de nouveau les pouvoirs entre les mains d’un seul individu.
Mais le risque dans un régime parlementaire est que tous les pouvoirs soient réunis chez un seul parti majoritaire, lequel va choisir le président de la République qui va être sans prérogatives comme ce qu’on voit aujourd’hui…
Dire que le régime parlementaire pourrait créer une majorité dans le parlement et dans l’exécutif est tout à fait irrecevable. Car dans les régimes ou on élit directement le président de la République, ce dernier aura toujours la majorité au sein de l’Assemblée.
Regardez la France : avec Hollande, il y a une majorité de gauche, avec Sarkozy il y avait une majorité de droite. Et même dans les cas ou ce schéma ne s’est pas présenté, on est arrivé à des blocages. Les Français ont gardé un très mauvais souvenir de la cohabitation entre Chirac et Jospin.
Et que pensez-vous du régime semi-présidentiel qui pourrait permettre de profiter des avantages des deux régimes : présidentiel et parlementaire ?
Je ne crois pas beaucoup à la réussite du régime semi présidentiel qui est en réalité un mélange tout à fait incohérent entre un régime présidentiel et un régime parlementaire. On l’a essayé depuis les années 90, comme beaucoup de spécialistes nous l’ont affirmé, dans une trentaine de pays européens, d’Amérique Latine et en Asie et c’était un échec dans la plupart de ces pays. Croire que l’on peut avoir les avantages des deux régimes représente une illusion complète. Car un régime qui fonctionne d’une manière bicéphale avec des prérogatives partagées entre deux centres de pouvoir serait une très mauvaise chose pour la prise de décision, l’efficacité des institutions et la gestion cohérente des politiques publiques. Ce que nous souhaiterions, c’est d’accorder toutes les prérogatives à une tête de l’exécutif et en même temps la soumettre à tous les contrôles.
Mais l’idée d’un régime semi-présidentiel est de créer des contres pouvoirs c’est-à-dire que le Président et le Chef du gouvernement ont des prérogatives, pour éviter le monopole de la prise de décision ?
Dans un régime semi-présidentiel, si le président de la République est un chef de majorité, il aura forcément la prééminence sur le Premier ministre. Le fait qu’il est chef de la majorité fait que le Premier ministre qu’il choisit lui-même lui sera soumis, ainsi que le gouvernement et les parlementaires.
Ce même scénario peut arriver aussi dans un régime parlementaire, c’est-à-dire que le Président de la République se trouve soumis au parlement qui le choisit et au chef du gouvernement qui a la majorité. Comment donc se prémunir contre les dérives ?
Je considère que soumettre l’institution de la Présidence, qui a toujours vocation à aller au-delà de ses prérogatives, à un gouvernement qui la contrôle est une bonne chose pour une démocratie naissante comme la Tunisie. Dans un régime présidentiel, le Président a un mandat de cinq ans et qui ne peut pas être destitué avant l’expiration de cette période. Par contre, dans un régime parlementaire, le chef de gouvernement peut être destitué à tout moment s’il commet des erreurs qui sont jugés inacceptables par une partie des représentants du peuple.
Le régime parlementaire fonctionne normalement en présence de deux grands partis. Or, dans la configuration actuelle de la Tunisie, ce schéma n’existe pas. Le risque, c’est qu’il y ait un grand parti majoritaire et qu’en face, il n’existe pas de forces politiques capables de rééquilibrer le paysage. Cela pourrait ouvrir la porte à une dictature…
Est-ce que la situation serait différente si on adoptait un régime présidentiel ou semi-présidentiel ? Le parti majoritaire pourrait être aussi bien à la présidence qu’au parlement. Si vous avez une majorité au parlement, c’est que vous serez capable d’avoir la même majorité pour élire le Président. Par ailleurs, aucun parti aujourd’hui n’a plus de 50% des voix. On est donc obligé de gouverner avec des alliances et de composer un gouvernement de coalition. C’est une garantie concernant la nécessité d’avoir un consensus national pour gouverner et pas seulement une majorité présidentielle.
Propos recueillies par Hanène Zbiss
Dire que le régime parlementaire pourrait créer une majorité dans le parlement et dans l’exécutif est tout à fait irrecevable. Car dans les régimes ou on élit directement le président de la République, ce dernier aura toujours la majorité au sein de l’assemblée.