La question du financement étranger des associations tunisiennes a, depuis l’époque de l’euphorie révolutionnaire, enflammé le débat public et continue de nourrir de fortes divisions et des tensions politiques, législatives et sociales.
Aujourd’hui, au cœur d’une bataille judiciaire et parlementaire, le sort de plus de 25 mille associations, dont la majorité échappe aux radars du fisc et du gouvernement, est partagé entre les partisans d’un durcissement du contrôle financier et de la loi régissant le secteur, d’une part, et les défenseurs de la liberté de l’action associative, d’autre part. Les premiers craignent l’ingérence étrangère dans les affaires intérieures du pays à travers leurs relais associatifs et les seconds redoutent l’extinction pure et simple d’une vie associative dynamique et indépendante, pilier de la démocratie naissante.
L’explosion du nombre des associations aux lendemains de la révolution, passant en quelques années de 9.600 associations en 2010 à plus de 25.000 en quelques années, avait suscité un sentiment mitigé de fierté et de doutes, voire de craintes, en raison des flux importants de financements étrangers qui ont abondé à la faveur du processus démocratique naissant. La chute de Ben Ali en 2011 a fait souffler un vent de liberté sans précédent dans le pays et parmi les réformes historiques qui vont marquer le virage du 14 janvier 2011, celle qui va transformer la vie associative tunisienne. Le 24 septembre 2011, le gouvernement transitoire de Béji Caïd Essebsi promulgue le décret-loi n°88 qui révolutionne le droit associatif tunisien instauré dès 1959. Le nouveau texte fait sauter tous les verrous : l’autorisation préalable, qui permettait à l’Etat de filtrer les demandes, est remplacée par une simple déclaration auprès du secrétaire général du gouvernement et l’article 35 de ce nouveau décret autorise explicitement les associations à recevoir des fonds étrangers sans solliciter l’aval des autorités. La loi de 1959 tolérait, quant à elle, le financement étranger dans certains secteurs non politiques mais il restait très encadré. A ce titre, les organisations de défense des droits humains étaient particulièrement surveillées. La Ligue Tunisienne des Droits de l’Homme (LTDH), fondée en 1977, considérée comme la doyenne des organisations de défense des droits humains en Afrique et dans le monde arabe, fonctionnait dans un environnement hostile malgré sa notoriété internationale.
Décret n°88 de 2011, la boîte de Pandore
Le résultat du décret n°88 de 2011 est rapide et spectaculaire. En un an, entre 2011 et 2012, plus de 2.800 associations sont créées. Cette explosion associative touche la plupart des secteurs : droits humains, droits des femmes, aide aux migrants, développement local, culture, environnement, santé, médias, politique, économie, justice… Les financements étrangers ont suivi la même trajectoire ascendante. Les bailleurs de fonds internationaux, essentiellement européens et américains, se sont mobilisés massivement pour soutenir la transition démocratique tunisienne perçue comme un modèle unique régional et dans le monde arabe. C’est la naissance et l’âge d’or d’une imposante société civile tunisienne qui va changer le quotidien des Tunisiens et renforcer leur participation à la gestion de la chose publique et à la prise des décisions stratégiques du pays, notamment en travaillant très étroitement avec les partis politiques qui ont connu la même euphorie et une explosion similaire de leur nombre.
L’embellie inédite et remarquable de la sphère associative va, toutefois, être entachée de dysfonctionnements révélés dans des rapports d’institutions crédibles comme la Cour des comptes et susciter des soupçons dès le milieu des années 2010. En 2014, 1.500 associations seulement sur les dizaines de milliers de structures existantes ont présenté un rapport financier sur leurs dépenses et leurs rentrées d’argent au titre des obligations légales. En 2015, seules 20 structures ont présenté un rapport sur leur financement à la Cour des comptes. Le Haut comité de contrôle administratif et financier publie à son tour des données révélatrices : sur 1.500 associations examinées, 566 n’ont pas respecté leurs obligations déclaratives en matière de réception de fonds étrangers au cours de la période 2014-2019. Une d’entre elles, à titre d’exemple, aurait reçu des financements de l’étranger de plus de 7 millions de dinars entre 2016 et 2023 sans publication d’états financiers.
Le problème n’est donc pas seulement politique, il est aussi structurel. Le décret n°88 a instauré une grande liberté sans mettre en place des mécanismes de contrôle suffisamment robustes et efficaces. La Commission tunisienne des analyses financières (CTAF), chargée de surveiller les flux financiers suspects, n’est pas systématiquement avisée des transferts de fonds de l’étranger vers les associations et les banques ne sont pas, à leur tour, tenues de signaler ces financements. C’est ce vide institutionnel qui va, au fil des ans, alimenter le discours favorable à la reddition des comptes et au durcissement de la loi en vigueur. La crise engendrée par les flux de migrants irréguliers subsahariens va soulever des vagues de protestation, rendre ce discours encore plus radical, déférer devant la justice les représentants d’associations soupçonnées de faciliter et d’encourager ces flux et sortir des tiroirs de l’ARP un projet d’amendement du décret-loi n°88.
Retour à la case départ
Le changement de cap s’est opéré avec le coup de force du 25 juillet 2021 et le coup d’arrêt porté au projet de transition démocratique qui, au terme d’une décennie de tiraillements et de crises politiques, a donné lieu à une démocratie de façade et à un pays en dérive économique. « La guerre » lancée par Kaïs Saïed « contre la corruption et les responsables de la faillite du pays », à l’époque très populaire, n’a épargné aucun domaine ni aucun « corps intermédiaire » (partis, syndicats, associations, médias). Ces structures, certaines d’entre elles au moins, étaient accusées (elles le sont encore) d’être des relais, des courroies de transmission pour des intérêts étrangers mettant en péril la souveraineté nationale. L’affaire des flux de migrants irréguliers subsahariens et la situation chaotique à Sfax et à Al Amra vont prendre le devant de la scène politique et médiatique et convoquer des actions urgentes au niveau de l’Exécutif et du Parlement pour stopper les flux migratoires et faire la lumière sur les financements étrangers importants perçus par les associations qui s’occupent des migrants. En 2023, les craintes se traduisent en un projet de loi qui sera enregistré au bureau d’ordre de l’ARP sous le n°027/2023. Le texte suggère de placer les associations tunisiennes et les ONG étrangères sous le contrôle et la supervision des ministères de l’Intérieur et des Affaires étrangères et de soumettre la création d’association et l’obtention d’un financement étranger à des autorisations préalables. Après deux années de tergiversations et de reports, ce projet de loi devient prioritaire en avril 2026 et fait l’objet de débats intenses au sein de la Commission des droits et des libertés de l’ARP. Le texte réinstaure l’obligation pour toute association souhaitant recevoir des financements étrangers de soumettre une autorisation préalable auprès du secrétaire général du gouvernement. Cette demande doit préciser la source du financement, son montant et sa finalité. En l’absence d’une réponse du secrétaire général du gouvernement dans un délai de deux mois, l’autorisation est accordée implicitement. Cependant, tout refus doit être motivé. De même, toutes les institutions bancaires et postales sont tenues d’informer la Banque centrale de Tunisie de chaque transfert international vers une association.
La réaction de la société civile tunisienne et celle des ONG internationales ne s’est pas fait attendre dénonçant un texte qui donne un pouvoir « discrétionnaire » au gouvernement qui aura la latitude de limiter la liberté d’association. La LTDH attire également l’attention sur la menace qui pèse sur des dizaines de milliers d’emplois assurés par le tissu associatif dans le cas d’une restriction des financements. Les voix contestataires s’étendent jusqu’au Parlement où des députés, dont le président de la Commission des droits et des libertés Thabet El Abed lui-même, contestent le pouvoir discrétionnaire accordé à l’Exécutif et conditionne l’adoption du texte à des modifications substantielles. Le député critique également la disposition limitant les activités de chaque association à un seul champ d’action. Pour les initiateurs du projet de loi, le souci premier vise à lutter contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, allusion aux associations qui ont financé et facilité l’envoi de jeunes Tunisiens combattre en Syrie et en Irak, associations financées de l’étranger et déférées devant la justice tunisienne. Le décret-loi n°88 de 2011 ayant montré ses limites face aux flux incontrôlés des capitaux étrangers, comme le souligne le bilan sus-cité du Haut comité de contrôle administratif et financier. Si les enquêtes officielles justifient un recours au tour de vis réglementaire, l’initiative parlementaire n’est pas encore adoptée et l’ARP compte multiplier les audiences avec toutes les parties prenantes afin d’examiner le problème sous tous ses angles et éviter tout dérapage.
Enjeu non négociable
Pendant la décennie post-révolution, la Tunisie s’est construit une réputation d’exception démocratique arabe largement portée par une société civile dynamique et connectée aux réseaux internationaux. Remettre en cause ce modèle implique des coûts diplomatiques et symboliques. Une partie des Tunisiens comme les initiateurs du projet en sont conscients mais pour eux, la souveraineté nationale est non négociable. D’autant que des pays occidentaux interdisent les financements étrangers des partis politiques par peur des ingérences étrangères et régulent ceux des ONG. De même que des législations similaires au texte en cours d’examen à l’ARP ont été adoptées dans divers autres pays.
L’enjeu aujourd’hui est de devoir répondre à une série de questions : pourquoi les associations tunisiennes doivent-elles être sous perfusion étrangère pour exister ? Les financements étrangers ne doivent-ils pas être un appoint quand c’est nécessaire, notamment dans le cadre de projets de partenariat ? Quand les financements étrangers deviennent la condition de survie des associations, il y a lieu de se demander en contrepartie de quoi, pour quels intérêts des bailleurs de fonds.
Yasmine Arabi